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柳州市传统村落保护条例(草案)网上征求意见

  发布日期:2019-04-26 17:40        
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  柳州市第十四届人大常委会第十九次会议初次审议了《柳州市传统村落保护条例(草案)》。现将该条例草案在柳州市人大常委会信息平台公布,向社会公开征集意见。社会各界群众可以直接登录柳州市人大常委会信息平台http://www.lzrd.gov.cn)提出意见,也可以将意见寄送柳州市人大常委会法制工作委员会秘书科(地址:柳州市城中区潭中东路20号市人大常委会办公楼804办公室,邮政编码:545006,电话:2638862 ,传真:2638863,电子信箱lzrdcwhfgw@163.com )。意见征集截止日期为2019528日。

柳州市人大常委会法制工作委员会
2019
426
 

 

柳州市人民政府关于提请审议

《柳州市传统村落保护条例(草案)》的议案

市人大常委会:

《柳州市传统村落保护条例(草案)》已经市第十四届人民政府第54次常务会议审议并原则通过和市委同意,现报请审议。 

 

                  柳州市人民政府

                               20181229

 

 

《柳州市传统村落保护条例(草案)》

 

目 录

第一章 总则

第二章 申报认定和规划编制

第三章  保护和发展

第四章  监督检查

第五章  法律责任

第六章  附则             


第一章 总则

第一条【立法目的】 为了加强传统村落保护,传承优秀历史文化遗产,根据有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条例。

 

第二条【适用范围】 本市行政区域内传统村落的认定、规划、保护和发展,适用本条例。

 

第三条【传统村落定义】 本条例所称传统村落,是指本市行政区域内,拥有较为丰富的物质和非物质文化遗产,具有一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值,列入中国传统村落名录、广西传统村落名录或者柳州传统村落名录的村落。

 

第四条【保护原则】 传统村落保护应当遵循规划先行、统筹指导,整体保护、兼顾发展,活态传承、合理利用,政府主导、社会参与的原则。

传统村落保护应当注重完整性、真实性和延续性,坚持保护与改善村(居)民生产生活相结合,正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。

 

第五条 【市、县(区)人民政府及市、县(区)各部门职责】

市、县(区)人民政府负责本行政区域内传统村落的保护发展,建立传统村落保护工作协调机制和技术规范,统筹推进传统村落保护各项工作。

市、县(区)住房城乡建设主管部门负责对传统村落保护和发展工作的指导与协调,对传统村落内的建设行为实施监督、管理,并会同有关部门组织实施本条例。

市、县城乡规划主管部门负责对传统村落的保护发展规划工作实施监督、管理、指导。

市、县(区)文化主管部门负责对传统村落内的文物、非物质文化遗产保护工作实施监督、管理、指导。

市、县(区)发展改革、教育、民族宗教、公安、消防、人力资源和社会保障、民政、国土资源、环境保护、交通运输、水利、农业、林业、旅游、安全监管、园林、畜牧等有关主管部门应当按照各自职责,共同做好传统村落保护相关工作。

 

第六条【乡(镇)人民政府职责】

传统村落所在地乡(镇)人民政府负责传统村落的日常管理,履行以下职责:

(一)协助做好传统村落保护发展规划的编制与实施;

(二)开展普查登记工作,实施抢救修缮和风貌整治方案,组织实施具体项目;

(三)协助完善传统村落基础设施、公共服务设施,合理利用传统村落资源,改善人居环境;

(四)落实消防安全、白蚁防治责任;

(五)协助做好传统村落的地质灾害防治工作;

(六)协助做好传统村落非物质文化遗产的保护、保存工作;

(七)指导、督促村(居)民委员会做好传统村落保护工作;

(八)依法制止违反传统村落保护规定和要求的行为。

  

第七条【村(居)民委员会职责】 传统村落所在地村(居)民委员会履行下列职责:

(一)参与传统村落保护发展规划的编制与实施,做好传统村落保护和宣传工作;

(二)依法组织村(居)民会议或者村民代表会议将传统村落保护事项纳入村规民约,引导村(居)民按照传统村落保护要求,保护文物古迹,合理使用传统建筑;

(三)对有损毁危险的传统建筑进行登记,并及时向乡(镇)人民政府报告;

(四)收集、保护已经坍塌、散落的传统建筑的构件,并及时向乡(镇)人民政府报告;

(五)协助落实消防安全、白蚁防治责任;

(六)组织村(居)民按照传统习惯开展各种文化活动,传承、传播非物质文化;

(七)对违反传统村落保护规定和要求的行为进行劝阻,并及时向乡(镇)人民政府报告。

 

第八条【统筹安排资金】

市、县(区)人民政府应当将传统村落保护纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级预算,并根据实际安排保护发展资金。

市、县(区)人民政府应当按照有关规定统筹整合各类财政资金,用于传统村落保护发展规划的编制、基础设施建设与维护、传统建筑保护、非物质文化保护和传承等工作。

市、县(区)人民政府应当加大财政投入,对传统村落相关产业发展项目给予扶持,在资金、项目等方面给予倾斜。

 

第九条 【宣传教育】市人民政府和传统村落所在地县(区)、乡(镇)人民政府及村(居)民委员会应当组织开展传统村落保护的宣传教育活动,增强全民保护传统村落的意识。

 

第十条【鼓励奖励、检举控告】

市、县(区)人民政府及其有关主管部门对在传统村落保护工作中作出突出贡献的单位、社会组织和个人,依法给予精神鼓励或者物质奖励。

任何组织和个人都有权对传统村落保护管理工作提出意见和建议;有权对破坏传统村落的行为进行举报和投诉。

 

第二章 申报认定和规划编制

第十一条【申报条件】 市人民政府应当建立柳州传统村落名录。

具备下列条件的村落,经村(居)民会议或者村民代表会议讨论同意,可以申报柳州传统村落:

(一)传统建筑集中连片分布或者总量达到村庄建筑总量的三分之一,较完整体现一定历史时期的传统风貌;

(二)选址格局肌理保存较完整,村落延续传统选址,利用自然环境条件,与维系生产生活密切相关,反映特定历史文化背景;

(三)村落格局鲜明且保存良好,体现有代表性的传统文化、传统生产和生活方式;

(四)拥有较为丰富的非物质文化遗产资源,民族或者地域特色鲜明,或者有县级以上非物质文化遗产代表性项目,传承形式良好,至今仍以活态延续。

 

第十二条【申报材料】 申报柳州传统村落,应当提交下列材料:

(一)历史沿革、地方特色和历史文化价值的说明;

(二)传统格局和历史风貌的现状;

(三)保护范围;

(四)不可移动文物、传统建筑、历史环境要素、非物质文化遗产的清单及照片;

(五)保护工作情况、保护目标和保护要求;

(六)村(居)民会议或者村民代表会议同意申报的意见。

 

第十三条【申报、认定程序】乡(镇)人民政府应当对本行政区域内的传统村落进行普查,推动符合条件的传统村落村(居)民委员会申报工作的进行。

对符合本条例第十一条规定条件的村落,由村落所在地村(居)民委员会向县(区)住房城乡建设主管部门提出申请,并经县(区)人民政府同意,由县(区)住房城乡建设主管部门向市住房城乡建设主管部门申报。经市住房城乡建设主管部门会同规划、文化等主管部门组织专家评审后,报市人民政府批准。

柳州传统村落经批准后,市人民政府应当自批准之日起二十个工作日内向社会公布。

柳州传统村落的评审认定程序和评价指标体系,由市住房城乡建设主管部门会同规划、文化等主管部门制定。

 

第十四条【推荐申报中国、广西传统村落】 申报中国传统村落、广西传统村落,按照国家、自治区规定的程序与条件,从已批准公布的柳州传统村落名录中推荐。

 

第十五条【规划编制】 传统村落所在地县(区)人民政府应当自传统村落名录公布之日起一年内组织编制完成传统村落保护发展规划。 

县(区)人民政府应当委托具有乙级以上城市规划编制资质的单位承担传统村落保护发展规划的具体编制工作。

 

第十六条【规划要求】 编制传统村落保护发展规划,应当符合传统村落实际,突出传统村落保护和发展需要,体现地方特色和民族特色。

编制传统村落保护发展规划时,应当征求有关主管部门、专家和当地村(居)民的意见。

 

第十七条【规划内容】 传统村落保护发展规划应当包括下列内容:

(一)保护原则、保护内容和保护范围;

(二)核心保护区、建设控制地带和风貌协调区的划定;

(三)保护措施、开发强度和建设控制要求;

(四)传统格局、不可移动文物、传统建筑、历史环境要素的分类保护要求及措施;

(五)非物质文化遗产保护、传承、传播要求;

(六)村落发展定位及发展途径;

(七)村落人居环境规划;

(八)保护规划分期实施方案。

 

第十八条【规划衔接】 传统村落保护发展规划的编制,应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、旅游发展规划和文化生态保护区总体规划等相衔接,处理好保护和发展的关系,合理安排村(居)民住宅建设用地。

 

第十九条【规划审批】 传统村落保护发展规划由县(区)人民政府报市人民政府审批。保护发展规划报批前,应当经村(居)民会议或者村民代表会议讨论同意,并由县(区)人民政府依法公告,公告时间不少于三十日。

保护发展规划批准前,由市人民政府组织住房城乡建设、规划、文化、国土资源、环境保护、旅游等主管部门进行审查。

 

第二十条【规划公布】 传统村落保护发展规划经批准后,县(区)人民政府应当自批准之日起二十个工作日内向社会公布,接受公众查询和监督。

县(区)人民政府应当在传统村落的公共场所设置展示牌,公示本传统村落保护发展规划。

 

第二十一条【规划修改】 经依法批准的传统村落保护发展规划,不得擅自修改。有下列情形之一确需修改的,应当按照原制定程序编制、报批和公布:

(一)保护范围内的历史文化遗产、环境发生重大变化的;

(二)传统村落发展定位、发展途径发生变更的;

(三)经县级以上人民政府评估论证需调整的;

(四)传统村落保护发展规划批准机关认为应当修改的其他请形。

 

第三章  保护和发展

第二十二条【保护和发展总体要求】 传统村落应当整体保护,保持和延续其传统格局和历史风貌,不得改变与其相互依存的自然景观和环境。

传统村落保护范围内的建设活动,应当符合传统村落保护发展规划的要求,并依法办理相关报批手续。

传统村落的保护和发展,应当注重优秀传统文化的延续性,保护传统村落内承载历史记忆、农耕文明的各类载体,传承传统习俗和传统技艺。

 

第二十三条【建立档案】 县(区)住房城乡建设主管部门应当会同文化主管部门按照一村一档要求建立传统村落档案。

 

第二十四条【保护标志设置】 县(区)住房城乡建设主管部门应当会同文化主管部门、城市园林绿化行政主管部门在传统村落主要入口设置传统村落保护标志,对传统村落实行挂牌保护。对传统村落内的不可移动文物、传统建筑、古树名木、非物质文化遗产保护传承相关场所等保护对象,实行挂牌保护。

任何单位和个人不得擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌。

 

第二十五条【专家顾问库、村级联络员】 市住房城乡建设主管部门会同国土、规划、文化、旅游等主管部门建立传统村落保护发展专家顾问库,根据需要指派专家顾问库成员,指导传统村落各类项目的建设、传统建筑的保护修缮等工作。专家顾问库由民族、文化、文物保护、经济、社会、建筑等方面的专家组成。

传统村落应当建立传统村落村级联络员制度。村级联络员由村民委员会在村民中推荐,负责宣传保护政策,反映项目实施进展等工作。县(区)人民政府应当给予适当补助。

 

第二十六条【保护区划】传统村落保护范围包括核心保护区、建设控制地带和风貌协调区。

核心保护区内不得进行新建、扩建活动,但保护发展规划确定的基础设施和公共服务设施以及因自然灾害、事故灾难等不可抗拒因素导致传统建筑损毁而建设的除外。

建设控制地带内新建、改建、扩建建(构)筑物的,其色调、体量、高度、形式等应当与村落整体风貌相协调。

风貌协调区内要做好自然环境控制,为核心保护区和建设控制地带提供良好的保护屏障和景观背景。

 

第二十七条【传统建筑认定】 传统村落中,具有历史、文化、科学、艺术、教育等价值,未被公布为不可移动文物的建(构)筑物,具备下列条件之一的,可以由县(区)人民政府认定为传统建筑:

(一)建筑类型、空间、样式、施工工艺和工程技术等具有建筑艺术或者科学研究价值的;

(二)反映本地历史文化和民俗传统,具有时代特征、地域特色、民族特色的祠堂、庙宇、民居、鼓楼、风雨桥、戏台、连廊、芦笙柱、碑刻等;

(三)名人故居、旧居、纪念地以及具有历史事件纪念意义的;

(四)其他具有代表性的建(构)筑物。

 

第二十八条【禁止行为】 在传统村落保护范围内禁止下列行为:

(一)开山、采石、开矿、取土、毁林开荒等破坏传统格局和历史风貌的行为;

(二)占用保护发展规划确定保留的林地、耕地、湿地、河湖水系、道路等;

(三)修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等;

(四)在传统建筑上刻划、涂污等损害传统建筑的行为;

(五)其他损害传统村落的行为。

 

第二十九条【普查登记】 传统村落所在地乡(镇)人民政府应当组织村(居)民委员会对传统村落内有损毁危险的传统建筑和不符合传统村落整体风貌的建筑进行普查登记,并将普查登记结果报县(区)住房城乡建设主管部门。

县(区)住房城乡建设主管部门应当会同文化主管部门根据普查登记结果,按照传统村落保护技术规范组织制定抢救修缮方案和风貌整治方案,并报县(区)人民政府批准。

 

第三十条【传统建筑工匠】 县级以上人民政府应当建立传统工匠名录并组织培训传统工匠,不断提高传统工匠的技术水平,同时做好宣传推介工作。

 

第三十一条【修旧如旧原则】 传统建筑的抢救修缮应当遵循修旧如旧的原则,鼓励采用传统建造技术、传统建筑材料。

 

第三十二条【修缮和整治】 传统村落所在地乡(镇)人民政府应当按照抢救修缮方案和风貌整治方案,组织传统建筑工匠参与传统建筑抢救修缮和传统村落风貌整治。

 

第三十三条【示范修缮、改造】 各级人民政府对传统建筑、与传统村落整体风貌不协调的建(构)筑物可以通过补助、奖励等方式,选择有代表性的实施示范修缮、改造。

 

第三十四条【修缮、改造责任人】 传统建筑的维护修缮和不符合传统村落整体风貌的建(构)筑物的改造,由所有权人或者使用权人负责;没有所有权人或者使用权人的,由村(居)民委员会负责。

依照前款规定进行维护修缮或者改造的,可以向县(区)人民政府申请资金补助。县(区)人民政府应当制定具体补助办法。

 

第三十五条【人居环境改善】 传统村落所在地县(区)人民政府应当根据当地经济社会发展水平,完善传统村落的基础设施、公共服务设施,修建垃圾处理、污水处理等设施,改善居住环境和居住条件。

各类基础设施、公共服务设施要与传统村落的风貌相符。

 

第三十六条【消防安全管理】 各级人民政府应当依照有关法律法规和传统村落保护发展规划,做好传统村落消防安全工作。消防设施、消防通道确因传统村落保护需要,无法按照有关消防技术标准和规范设置的,由县(区)消防机构会同住房城乡建设主管部门制定相应的防火安全保障方案。

 

第三十七条【非物质文化遗产保护】 县(区)文化主管部门应当会同有关主管部门,对传统村落的习俗、节庆、文化艺术、传统建筑技术等非物质文化遗产进行调查、收集、整理、研究,推动传统村落非物质文化遗产传承、传播。

各级人民政府对传统建筑工匠、民间艺人等传统村落技艺人才开展技艺传承、传播活动,可以提供必要的经费补助。

 

第三十八条【开发利用】 鼓励、支持对传统村落内的历史文化资源进行合理开发利用,在传统村落设立摄影绘画、乡村体验游、农业生态游、文化创意产业等基地。

对传统建筑可以进行保护性利用。鼓励在符合消防安全的前提下,利用传统建筑开设博物馆、陈列馆、纪念馆、村史馆、非物质文化遗产传习、展示场所和传统作坊、传统商铺、民宿等,对历史文化遗产进行展示。

 

第三十九条【村(居)民参与】村(居)民委员会可以设立集体经济组织对传统村落进行合理开发。鼓励村(居)民通过多种方式参与传统村落生产经营活动,合理享有传统村落保护开发收益。

 

第四十条【多渠道参与】 市、县(区)人民政府可以设立国有独资公司、国有资本控股公司等参与传统村落的保护和发展。

鼓励企业、事业单位、社会组织和个人采用捐资、捐赠、投资、租赁等方式参与传统村落的保护和发展。

 

第四十一条【项目论证】传统村落进行旅游和商业项目开发的,传统村落所在地县(区)人民政府应当对开发类项目进行可行性论证,对开发条件不成熟的,应当先予保护、禁止开发;已经实施开发的,应当加强保护,严格控制开发强度。

 

第四十二条【鼓励宣传】鼓励新闻出版、广播电视、网络等公共媒体开展对传统建筑、传统村落风貌、非物质文化遗产的宣传活动,展示传统村落的魅力。

第四章  监督检查

第四十三条【巡查制度】传统村落所在地乡(镇)人民政府应当加强对传统村落保护工作的巡查,对巡查中发现的违反本条例的行为,应当依法予以制止,并向县(区)住房城乡建设等相关主管部门报告。

 

第四十四条【监督检查与评估】县(区)住房城乡建设主管部门应当加强对传统村落保护工作的监督检查,定期组织文化等主管部门对本行政区域内传统村落的保护情况进行检查与评估,检查与评估情况应当向县(区)人民政府和市住房城乡建设主管部门报告。

 

第四十五条【定期检查与跟踪监测】市住房城乡建设主管部门应当会同规划、文化、国土、旅游、民族宗教等主管部门对传统村落保护状况、保护发展规划编制及其实施情况进行定期检查与跟踪监测。

在定期检查与跟踪监测中,发现存在对传统建筑或者传统格局保护不力、未及时组织编制保护发展规划、违反保护发展规划开发建设等问题的,市住房城乡建设主管部门应当会同规划、文化、国土、旅游、民族宗教等主管部门以及专家顾问库成员进行评估,根据评估结果向传统村落所在地县(区)人民政府发出警示通报,明确整改要求和整改期限。

 

第四十六条【退出机制】整改期限届满后,由市住房城乡建设主管部门会同规划、文化等主管部门以及专家顾问库成员进行整改验收。验收未通过的,由市住房城乡建设主管部门报请市人民政府将其从柳州传统村落名录中除名并通报。

传统村落破坏情况严重,失去保护价值的,经市住房城乡建设主管部门会同规划、文化等主管部门以及专家顾问库成员认定不再符合入选条件,且无法整改的,由市住房城乡建设主管部门报请市人民政府将其从柳州传统村落名录中除名并通报。

中国传统村落、广西传统村落的警示和退出,按照国家、自治区有关规定执行。

 

第四十七条【报告及接受人大监督】市人民政府、传统村落所在地县(区)人民政府应当定期向同级人民代表大会常务委员会报告传统村落保护的情况,接受监督。

传统村落所在地乡(镇)人民政府应当定期向同级人民代表大会主席团报告传统村落保护的情况,接受监督。

第五章  法律责任

第四十八条 【部门及工作人员法律责任】市、县(区)人民政府、有关主管部门、乡(镇)人民政府及其工作人员在传统村落保护中,违反本条例规定,有下列行为之一的,由所在单位或者上级主管机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)未按照规定组织编制、修改、公布传统村落保护发展规划的;
  (二)未按照规划和实施方案要求完成传统建筑抢救修缮或者传统村落风貌整治工作,造成传统建筑损毁或者传统村落整体风貌破坏的;
  (三)未按照规定落实传统村落消防安全、白蚁防治责任的;

(四)未按照规定协助做好传统村落地质灾害防治工作的;
  (五)未按照规定开展传统村落监督检查工作的;
  (六)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。

 

第四十九条【破坏标志牌的责任】 违反本条例第二十四条规定,擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌的,由县(区)住房城乡建设主管部门责令限期改正;逾期不改正的,对单位处一万元以上五万元以下的罚款,对个人处一千元以上一万元以下的罚款。

 

第五十条【违反禁止行为的责任】违反本条例第二十八条第(一)、(二)、(三)、(五)项规定的,由县(区)人民政府住房城乡建设主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,没收违法所得;造成严重后果的,对单位并处十万元以上二十万元以下罚款,对个人并处一万元以上二万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

违反本条例第二十六条第(四)项规定,刻划、涂污传统建筑等损害传统建筑的,由县(区)人民政府住房城乡建设部门责令恢复原状,并可处二十元以上五十元以下的罚款。造成损失的,依法承担赔偿责任。

 

第五十一条【违反规划建设规范的法律责任】

违反本条例第二十六条,未依法经过批准或者未按照批准内容在传统村落保护发展规划区内进行施工、建设的,由乡(镇)人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。

 

第五十二条【法律法规有规定的从其规定】违反本条例规定的行为,法律、法规另有处罚规定的,依照其规定处理。

第六章  附则

第五十三条【施行日期】本条例自印发之日起施行。

 

 

 

 

关于《柳州市传统村落保护条例(草案)》的起草说明

 

现将《柳州市传统村落保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)起草情况说明如下:

一、关于立法的必要性和法定依据

(一)制定《条例(草案)》的必要性

柳州市作为国务院公布的国家历史文化名城,散落着大量的传统村落。把传统村落培育成为传统文化与现代文明有机结合的特色文化示范村,不仅是推进文化建设的重要课题,也是全面建设美丽中国美丽广西美丽柳州美丽乡村以及全面建成小康社会的重要内容。因此,很有必要加强对传统村落的保护。

而目前,柳州正处在村庄建设、农民建房的高峰期,仅仅是全市每年的农村危房改造任务就多达10000户左右,而农村危房改造项目很多是在传统村落或者具有传统村落价值的村落中实施,富裕起来的村民迫切需要改善居住条件,不断拆,拆建改造了大量百年老宅,使许多传统建筑不断消失;或有大批传统村落的村民外出务工或者迁出,致使传统建筑无法得到修缮和维护;加上外来文化的影响和生产生活方式的演变,一些承载历史文化价值的民族服饰、手工艺品、民族器乐等逐渐流失。如果不及时采取有效措施,许多传统文化遗产将会遭受毁坏或者遗失,加强传统村落保护和发展刻不容缓。

同时,我国尚没有一部关于传统村落保护的专门性法律,国家现行法律法规无法完全涵盖传统村落保护。《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规的内容分别在物质文化遗产和非物质文化遗产方面各有侧重,但都无法涵盖具有活态性、复杂性传统村落的保护。因此加快传统村落保护专项立法,建立健全针对传统村落保护的法律体系工作迫在眉睫。

(二)立法依据及参考资料。

制定《条例(草案)》的主要依据和参考资料是《中华人民共和国城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》《历史文化名城名镇保护条例》、国家部委下发的《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》(建村〔2012184号)、《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》(建村〔201461号)等指导意见以及贵州、江西、信阳等其他省市的地方立法经验。

二、《条例(草案)》的起草过程

20182月,市第十四届人大常委会第23次主任会议通过并经市委常委会批准的《柳州市人大常委会2018年立法计划》将《柳州市传统村落保护条例》纳入我市地方性法规审议类项目,由市人民政府负责组织起草。根据《柳州市人民政府关于印发柳州市人民政府2018年立法工作计划的通知》(柳政发〔201818号),由市住建委牵头组织市规划局、文新广局完成《条例(草案)》的起草工作。

57日、517日市住建委邀请市人大、市法制办、文新广等部门赴江西、三江、融水和融安进行调研,并在三江、融水和融安组织由县政府相关部门、村民代表、村委参加的座谈会。5月底市住建委完成起草工作,并将《条例(草案)》报市法制办进行合法性审查,《条例(草案)》进入政府审查程序阶段。

68日,市法制办通过门户网站发布征求意见公告,同时,向包括各县区人民政府、市直各委办局等各有关单位书面征求意见。截止79日征求期届满,共收到0件社会反馈意见,19个单位反馈意见,具体详见《柳州市传统村落保护条例(草案)》征求各单位意见反馈汇总表。

830日,市法制办组织由政府法律顾问、专家学者、相关政府部门参加的论证会,此次论证会同时还邀请了市人大城建环保委、市人大法制委、市人大常委会法工委参加。

根据相关法律法规和各方反馈意见,市法制办对《条例(草案)》进行修改,并形成《条例(草案)》及注释稿、起草说明。

三、《条例(草案)》的主要内容

柳州市传统村落保护立法的框架内容由六章共五十二条组成。分别是:总则、申报认定和规划编制、保护和发展、监督检查、法律责任、附则。

第一章共十条,明确立法目的、适用范围、保护原则、部门职责等内容;第二章共十一条,明确申报认定和规划编制等内容;第三章共二十一条,明确传统村落保护、发展等内容;第四章共五条,明确相关人民政府及其住房和城乡建设主管部门的监督机制;第五章共六条,明确违反本条例的法律责任及责任追究等内容;第六章共一条,明确施行日期。

四、其他需要说明的问题

(一)关于条例第十一条规定的柳州传统村落申报条件的设置问题。

对传统村落的申报要求同时满足第十一条规定的条件,采取了从严的规定,理由如下:

首先,传统村落,是指拥有较为丰富的物质和非物质文化遗产,具有一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值,是一个不可人为分割的统一整体,必须全面统筹、系统推进、科学保护。传统村落保护是一项复杂的系统工程,涉及传统村落的格局和形态,建筑及其遗址,村落人居环境、土地水系,语言文字、精神信仰与习俗,具有地域或民族特色的传统戏曲、传统工艺、传统产业,当地原生性动植物等多方面的保护,所以,传统村落的保护是整体性的,村落也应当同时具备物质性、非物质性条件才能列为传统村落。

其次,从我市实际出发确定其可操作性。目前我市辖区内已列入广西传统村落名目的村落共有64个,其中有15个同时列入国家传统村落名录。在资金投入和人员监管方面存在严重不足的问题。

第一,在资金投入方面,我市辖区内的传统村落保护资金不足。我市辖区内的很多传统村落中存在损毁危险的传统建筑绝大多数都无法得到修缮,面临着倒塌的危险,传统村落的其他保护设施、基础设施也因资金问题而无法得到很好的建设。就目前传统村落保护政策而言,仅有中国传统村落设立有专项保护资金,且该资金仍未全部发放到位,为保证列入中国传统村落目录的村落不被退出,地方财政需投入大量资金。如果柳州传统村落的认定条件大幅度放宽,列入传统村落名录的村落数量增加势必增加财政负担;而没有资金的投入,这些传统村落由于得不到保护也会很快衰败,从而失去保护的价值和意义。

第二,保护人力不足。由于县级、乡级人员编制有限,且县乡两级缺乏相关的技术性人才,从而使很多工作落到市级部门。市级部门大多时间都充当灭火员、突击队奔走于各个传统村落之间处理传统村落出现的突出问题、指导传统村落的相关保护工作。再者,我市辖区内的传统村落大多位置偏远,且分散。随着社会经济的发展,村民改善居住条件的愿望在不断加大,而传统村落本身就存在人地矛盾尖锐的问题,村民迫切需要新建住房以满足居住需求,拆旧建新的速度一直在加快,传统建筑被拆毁情况及其严重,市级相关部门往往不能及时到达传统村落,从而使破坏传统村落风貌、格局的行为得不到有效的遏制、惩处。目前我市对传统村落的保护基本上达不到部委、自治区下发的关于传统村落保护文件的要求,放宽市级传统村落认定条件,新增的一大批传统村落亦因得不到有效保护而被退出名录。

第三,通过调研发现,我市传统村落同质化现象非常严重,传统村落的建筑风格同一、民族风情同一,保护的价值和意义不大,也会造成一定的人力、物力、财力的浪费,若要大幅度放宽市级传统村落的认定条件,将会进一步导致各项资源的浪费。

最后,从《玉林市古村落保护条例(草案)》、《恭城瑶族自治县传统村落保护条例》等其他地区的传统村落立法来看,也要求必须同时具备各项条件才能列为传统村落。就条例第十一条本身所设置的条件而言,有关部门在具体对村落进行认定时也是具有很大的操作性的,除了对传统建筑的数量有客观要求外,其余的都可以进行主观认定和操作。而且,根据《关于柳州市各区县农村传统村落和古旧民居普查成果汇总》显示,我市辖区内仍有不少的村落能同时满足条例第十一条设定的条件。

因此,我市传统村落的保护应当保护具有典型性、代表性的村落,才能集中力量进行保护,也可起到示范作用。

(二)在条例中是否可明确保障保护区内新增人口住房需求的具体措施问题。

首先,关于宅基地问题。对于传统村落保护区内新增人口分户的宅基地分配问题,其本身就存在。因调研发现目前村庄人地矛盾尖锐,村民即便是符合分户的条件也很难再有剩余的宅基地可以分配,因此,村庄中的村民几乎都是将传统建筑拆毁后在原址上新建高大的砖混结构房屋以满足居住需求,所以并不是因为传统村落的立法才导致新增人口分户后宅基地分配无法得到解决的问题。

其次,在农村的任何新建、改建、扩建行为都需要符合相关法律规定,并且要经过相关部门的审批,否则不得擅自进行,所以传统村落立法并没有过多增设村民的义务。同时,加入传统村落需经村(居)民会议或者村民代表会议讨论同意,加入之后也得到相关资金支持、政策扶持等,享有了一定的权利,而权利义务是对等的,所以就要遵守传统村落保护的相关规定,受到相应的约束,履行相应的保护义务。

再次,通过调研发现,各个传统村落的情况不一,有的传统村落具备设置预留建设区的条件,而有的传统村落却根本无法满足该项条件,而条例为市级的立法,要普遍适用于我市辖区内的各个传统村落;从法理角度出发,不能普遍适用却加入立法中,会造成法的不适应性、不公平性等问题,因此在条例当中也不便予以明确。对于预留建设区域问题,由于每个传统村落都需要进行保护发展规划的编制,该规划就是针对各个传统村落的实际情况、特点而编制的,灵活度高,并且编制的内容需要考虑到村落的发展定位及发展途径问题,即必须考虑到新增人口需要分户新建的问题,因此也无需在条例中明确预留建设区。

综上,条例不能突破一户一宅的法律规定,设置预留区也仅能针对符合分户条件的村民而设置,已经拥有宅基地的村民不能到预留区域进行建设,而针对新增人口问题,条例已经在第十八条后增加合理安排村民住宅建设用地的内容,相关部门可以援引该条结合传统村落实际安排符合条件的村民进行建设。

(三)关于禁止性行为和法律责任的设置问题。

根据实际需要同时参考其他省市的规定,本条例在第二十八条以列举的形式明确了四项禁止性行为;村落保护中存在的环境卫生、古树名木的保护等问题因有相应的《广西壮自治区乡村清洁条例》《广西壮族自治区古树名木保护条例》等相关法规规定,为此不在此处做重复列举。根据条例第二十八条规定的禁止性行为,本条例于第五章第五十条设置了相应的处罚条款,处罚情形由轻及重,责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施造成严重后果的处以罚款,造成损失的依法承担赔偿责任。对于刻划、涂污非文物保护单位或者历史建筑的,参照《恭城瑶族自治县传统村落保护条例》第三十条的规定进行处罚。对于擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌的行为,于第四十九条规定由县(区)住房城乡建设主管部门责令限期改正;逾期不改正的,才处以罚款。该条规定的罚款金额是参照《历史文化名城名镇名村保护条例》并对照其他省市关于破坏标志牌罚款金额的规定进行设置的。另外,为了解决法律上的冲突,条例在第五十二条规定了违反本条例规定的行为,法律、法规另有处罚规定的,依照其规定处理